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中國地方政府債券管理機制構建——以日本為鑒

作者:第一論文網 更新時間:2015年10月26日 21:11:14

摘要:自新修訂的《預算法》實施以來,在中央系列政策措施引導下,地方政府債券發行取得了突破性進展。日本有著多年的地方政府債券發行史,在地方政府債券發行方面有相對完善的制度和豐富的管理經驗。本文介紹日本地方政府債券發行的管理機制,比較中日地方政府債券管理模式的異同,在此基礎上為中國地方政府債券發行提供有益借鑒。

關鍵詞:地方政府債券;管理機制;預警系統

一、日本地方政府債券市場現狀介紹

日本債券規模龐大,是世界上第二大債券市場國。日本地方政府債券有都、道、府等地方政府債券和地方公企業債券兩種類型。其中,地方政府債券是主體債券,主要用于區域開發、基礎設施、義務教育設施建設等公共事業領域,而地方公企業債則是依靠地方政府進行擔保,由地方公營企業發行的債券,用在下水道、自來水等領域。近些年,由于日本中央政府資助急劇下降和私募的衰落,政府債券發行急劇增加。然而,由于雄厚的資金支持體系與完善的政府監督制度相配合,加之日本不允許地方政府破產的制度,因而日本地方債運行相對處于安全狀態。

1.發行機制方面

(1)債務發行實行計劃管理。日本地方政府債務通過地方財政計劃體系,主要包括地方財政計劃、地方債計劃和財政投融資計劃三部分來進行計劃管理。地方財政計劃體系是總務省和財務省制定并掌握地方財政總體狀況、調整國家預算和宏觀經濟政策的國家財政計劃。地方財政計劃規定地方債務和公債費要分別納入財政收入和財政支出中,財政收支之間的差額由中央政府通過地方交付稅來彌補。地方債計劃用來確定地方債務數量結構及使用途徑,事先調整地方債規模,以實現發債在事業領域和地區間的均衡。財政投融資計劃則規定地方政府利用政府資金認購地方債的額度,有效地把地方政府債務控制在一定范圍內。

(2)債務發行實行協商制。2006 年以前,日本地方發債計劃實行審批制度,審批制度優點在于可以有效防止債務的膨脹和債務資金過度向富裕地區傾斜,以實現均衡分配資金的目標。在經濟增速放緩時,審批制卻降低了資金的使用效率。因此,日本地方政府債券發行從2006年改為協商制,在協商制下地方政府發行的債券要想列入總務省的地方債計劃必須與中央政府或上級政府協商并獲得同意;地方政府也可以選擇不協商,僅當地議會批準后就可自行發債。但只有總務省同意并列入地方債計劃的,才能獲得優惠的中央政府公共資金和地方交付稅償還本息。由于這一規定,日本大多數地方政府會選擇協商,獲得中央的許可,在中央控制范圍內發債。協商制下中央政府隱性擔保和中央政府控制依然發揮著重要作用,但賦予了地方政府發行債務一定的靈活性。

(3)債務資金用途明確限制。日本法律嚴格規定了地方債用途,債務資金只能用于資本性支出,主要用于城市公用事業、公共設施,對地方公營企業的貸款和投資,借新債還舊債以及救災應急支出等,必要時可以通過制定特例法借債,如為東日本地震發債。

2.償還機制方面

(1)地方交付稅作為地方債務償還主體財源。地方交付稅是中央政府為了調整地方政府間的財力不均衡狀況,確保所有的地方政府均能為當地居民提供同一標準的行政服務而由國家代為征收后再基于一定合理標準分配到地方政府,作為地方政府的固有財源的一種財政制度。地方交付稅由下列幾種國家稅額構成:企業所得稅的33.1%(2015年后)、酒稅的50%(2015年后)、消費稅的22.3%(2014 年后)。地方交付稅金額算法如式:

地方政府普通交付稅額=基準財政所需額基準財政收入額

即為基準財政所需額和基準財政收入額的差額。地方交付稅系統彌補了財政所需額和收入額之間的空缺,確保了地方政府為當地居民提供基本的公共服務和社會基礎設施。地方交付稅是地方政府獨立收入來源的組成部分,通常占到了地方政府債務償還比例的一半以上,且在使用方向上沒有嚴格限制,因此,是地方債本息償還的主體財源渠道。

(2)地方債務支付擔保資金充裕。在日本,地方政府債務的支付有比較充足的資金進行擔保。首先,地方政府為了保證自己的財政收入,取得一定量的稅收,地方稅務機關有權改變稅率。其次,根據日本相關法律規定,中央政府必須建立地方公共財政計劃,為確保地方政府及時償還債務而預備充足的資金。最后,地方交付稅系統通過中央對地方政府的轉移支付,確保地方政府財政狀況得以平衡。

3.發行監管方面

(1)設置預警系統。日本地方債發行監管措施較為嚴格,地方債務受地方居民、地方議會和審計人員三方的監察考核。按規定審計員在對地方政府財政狀況進行評估后,地方政府須向地方議會報告實際赤字率、實際綜合赤字率、實際債務償還率、未來負擔率、公共企業資金不足率等五項財政債務指標,并公開和披露。

根據五項指標可將地方財政狀況分為財政穩健、預警和重建三個階段。在財政穩健階段,必須充分披露所有財政信息,便于公眾全面監察。在預警階段,每項財政指標都須滿足規定界限(見表1),否則,地方政府需制定財政復興計劃,并由外部審計員復核和地方議會批準后,向中央政府報告。在重建階段,若財政指標達不到規定的下限(見表1),地方政府必須在中央政府的引導和嚴格監督下制定財政重建計劃。

(2)設置財政重建系統。日本《地方財政重建特別措施促進法》規定了地方政府凈平衡赤字超過標準財政量的比例,若縣級政府超過5%,市級政府超過20%,則該地方政府起債將會受限。受限后若該地方政府仍要發行債券,則必須在中央政府的引導和嚴密監督下制定財政重建計劃。在現有的債務預警體系下,如果四項指標包括實際赤字率、實際綜合赤字率、實際債務償還率和未來負擔率中有一項超出限額,地方政府就要制定財政重建計劃。此時,地方政府需采取包括增加稅收收入、削減一定支出等嚴厲措施來化解債務。

二、中日地方政府債券管理模式比較

根據《新預算法》規定,2015 年起地方政府發行債券合法化,近兩年來財政部和地方政府也在逐步探索更加合理規范的債券發行方式,取得了階段性成效,已初步形成一套適合我國國情的發行機制。對于中國地方政府債券管理機制的現狀,筆者在此不再單獨介紹,而是通過與日本比較的方式展現出來,論述兩國地方政府債券管理機制的相同點和不同點。

1.發行機制異同

相同點:一是中國和日本地方政府債券的發行都受中央控制。我國新修改實施的《預算法》35條關于地方政府債券發行特別規定,地方政府債券發行的范圍和規模都要受國務院和全國人大及常委會的控制,實行限額管理制度;日本從2006年開始地方政府債券發行從審批制改為協商制。日本地方政府中縣(也包括政令指定市)只有得到總務省許可后,市町村得到都道府縣上級政府許可后,才可發行債券。二是中國和日本地方政府債券發行都實行預算管理制度。中國把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理;日本實行地方財政計劃,地方政府必須先以地方財政計劃方式把財政預算提交至內閣,再由內閣進行匯總后提交給國會。

不同點:兩國地方政府債券發行主體限度不同。我國《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規定,經國務院批準,省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務,市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。從文件可知,我國暫不允許市、縣級政府自行發行債券;而日本各級地方政府都可自行發行債券。

2.償還機制異同

在償還機制方面,我國《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》規定:一般債務納入一般公共預算管理,主要以一般公共預算收入償還。專項債務納入政府性基金預算管理,通過對應的政府性基金或專項收入償還。日本方面既有地方交付稅來保證在地方財力不足的情況下仍有財源支付本息,又有雄厚的擔保資金和完備的償債基金制度來保證地方政府債券的良好運行。與之相比我國地方政府債務償還機制和渠道較為單一,缺乏足夠的彈性來保證債券的良好運行。

3.發行監管措施異同

相同點:一是兩國都建立了早期評估和預警系統。中國確立了債務率、償債率、新增債務率、逾期債務率等指標,并根據地方政府債務情況測算相應指標,衡量各地方政府債務風險等級,若債務風險高,便對該地區進行風險預警;而日本也使用實際償債率、未來負擔率等五個財政指標對地方政府的財政債務狀況進行徹底反映和披露。二是都建立了債務風險應急處置機制、財政重建計劃。我國根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況,劃分為級(特大)、級(重大)、級(較大)、級(一般)四個等級。根據債務風險等級,相應實施應急措施。財政重建指的是對于債務風險比較高的地區在保障必要的基本支出基礎上,按照相關程序,通過實施一系列增加收入、節省開支、資產處置等措施安排,使債務規模和償債能力相符,恢復財政收支平衡狀態,消除風險;而日本如果財政指標未能達到標準的限制規定,地方政府也需要在中央政府的嚴密監督下制定財政重建計劃。

不同點:中國根據政府性債務風險事件性質等把風險級別化為了四個等級;日本針對各衡量指標設置了限值,但并未劃分具體的等級。

三、中國地方政府債券管理機制的不足及改善措施

通過中日地方政府債券管理機制的對比,可以發現中國在地方政府債券管理機制方面存在一些不夠規范和完善的地方。一個成熟的市場機制和完善的信用制度體系是地方政府發行債券的基石,而我國市場機制和制度建設都正處于發展和完善階段,目前相對來說并不成熟。加之國內現有地方政府債務規模較大,且存在不規范、公開度和透明度低等問題,容易引起債務危機。因此,日本地方政府債券發行的成功經驗和教訓對我國地方政府債券管理機制的完善極具借鑒意義。

1.充足的資金保障

要增強民眾和企業對地方政府債券的信任度,確保地方政府的債務償還有寬廣的財源渠道和充足的資金保障是關鍵。日本地方債務地方交付稅系統完善、債務支付擔保資金雄厚、償債資金制度完備,三個系統保障確保了日本地方債務有相對充裕的資金支付。中國除規定一般債務由一般公共預算收入償還,專項債務納入政府性基金預算管理,通過對應的政府性基金或專項收入償還外,還應另建立一套償還機制,開辟一條穩定的償債資金渠道,確保地方政府債務的信用和安全平穩運行。

2.細化的管理體制

2014年6 月新《預算法》頒布后,地方政府發行債券才開始走向合法化。合法化的兩年內,我國不斷探索更加優化的地方政府債券發行和管理機制,出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》《地方政府專項債務預算管理辦法》和《地方政府性債務風險應急處置預案》等政策措施來規范地方政府債券發行,取得了一定進展,現已形成了一套比較完善的地方政府債券管理機制,但其只是一個框架性的規范,具體實施細節和規則還需進一步細化。此外,因之前地方政府債務都由中央進行隱形擔保,造成地方政府發債較為隨意。今后要嚴格按照預算法執行,若地方政府有違規舉債或擔保的行為,要嚴格依法追究相關負責人的責任,并向社會民眾公開。

3.促進地方政府債券發行市場化

在債務發行中也要重視市場在資源配置方面的決定性作用,遵循市場規律,發揮市場機制的優勢,積極推進地方政府債券發行的市場化水平。一是形成更加合理健全的利率形成機制。使地方政府債券利率和同期限國債的利率差控制在合理區間內,促進債券發行市場化水平穩步提高。二是健全地方政府債券信息公開和披露機制。地方政府要嚴格按照有關規定披露債券信息、債務余額、還債期限等。三是放寬限制,促進地方政府債券投資主體的多元化。鼓勵有條件的地區吸引外資法人參加債券承銷團試點,同時也積極研究探索面向企業年金、社會保險基金等領域投資者發行地方政府債券。

參考文獻

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(責任編輯:劉海琳)

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