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公共事業管理的概念內涵及其與行政管理、公共管理的關系辨析

作者:admin 更新時間:2018年09月02日 11:43:53

  摘要:目前,對公共事業管理的概念及其與行政管理、公共管理的關系的認識還存在許多的混亂,這些又導致了對公共事業管理的含義、范圍、性質、課程體系、人才培養及學科發展方面理解的混亂。因此,正確界定公共事業管理的概念內涵及其與行政管理、公共管理的關系,這對于認清公共事業管理學科的特質、指導公共事業管理的實踐、促進公共事業管理理論的更好發展,都具有重要的理論意義和現實意義。


  關鍵詞:公共事業管理;行政管理;公共管理;


  作者簡介:王瓊,女,北京人,北京師范大學圖書館副館長,研究館員,北京師范大學管理學院博士生。


  自1998年教育部將公共事業管理列入本科專業目錄以來,公共事業管理專業得到迅猛發展,然而不管是在理論上還是在實踐中,對公共事業管理的含義及其與行政管理、公共管理的關系的認識,還存在許多混亂。因此,厘清公共事業管理的概念內涵及其與行政管理、公共管理的關系,不論對于公共事業管理的理論還是實踐,都具有重要的意義。


  一、公共事業管理的概念內涵


  公共事業管理專業在中國的興起不到10年時間,然而其發展速度卻是人們所始料不及的,自1999年北京大學和云南大學率先在全國招收公共事業管理專業本科生以來,招收公共事業管理專業的高校迅速擴展。2000年,全國有57所高校招收公共事業管理專業本科大學生,2001年招生院校是132所,2002年是180所,2003年是220所,2004年發展到300多所[1],其年均增長率超過40%。


  盡管國內學者對公共事業管理的研究如火如荼,但是對公共事業管理的概念并沒有統一的認識和定義,可以說存在許多混亂。2007年10月27日,在全國高校公共事業管理學科建設研討會上,帥學明教授就指出了公共事業管理必須弄清的三個命題:一是必須弄清公共事業管理、行政管理、公共管理的概念屬性;二是必須弄清公共事業管理的內涵與外廷;三是必須弄清公共事業管理與行政管理、公共管理的關系。


  從查閱的文獻看,國內學者對公共事業管理的概念至少存在以下六種爭議:


  第一種爭議認為公共事業管理的英文形式應該是“publicconcernmanagement”,如根據《當代英漢美英報刊詞典》的解釋,“公共事業”一詞被譯為“publicconcern”;第二種爭議認為公共事業管理應該翻譯成“publicenterprisemanagement”[2];第三種爭議認為公共事業管理應翻譯為“publicutilitiesmanagement”,這是大多數學者的譯法;第四種爭議將“公共事業”一詞譯為“publiccauses”,例如人大報刊復印資料《公共行政》2008年第4期對“公共事業”一詞就采取這種譯法;第五種觀點是將公共事業一詞譯為“undertakings”,例如崔運武教授的文章《論當代中國公共事業管理的基本內涵和價值》就采取了這種譯法。第六種觀點認為公共事業管理的英文形式應理解為“publicaffairsmanagement”[3]。學者們將公共事業管理的含義理解為不同的英文詞組,導致了很大的麻煩,一方面由于英文翻譯形式的混亂,導致國內學者對公共事業管理難以形成統一的認識和理解,也難以有效地獲取國外最新的研究成果;另一方面,英文形式的不同導致對公共事業管理的定義、范圍、性質、專業設置、課程體系、培養目標等方面理解的混亂,進而影響了公共事業管理學科的發展,使得公共事業管理的理論難以有效地指導實踐。


  事實上,學者們使用的“concern、enterprise、utility、王瓊,女,北京人,北京師范大學圖書館副館長,研究館員,北京師范大學管理學院博士生。


  causes、undertakings、affair、”盡管在某些方面有相同或相似之處,但是這四個詞組還是有顯著區別的,并不能等同。根據《牛津現代英漢雙解詞典》(增補版)及《英漢大詞典》(全新版·大字本)的解釋,concern意為“事務、私事、關切的事、感興趣的事”,主要是指涉及私人利害關系的事;enterprise意為“事業、企業”,主要涉及企業方面的事或者直接指企業;utility意為“有用、效用、功用、實用、功利”,主要指從效用方面來理解,如公用事業即為“publicutility”;causes意為“原因、動機、理由、理想、事業”,主要涉及所追求的事業;undertakings意為“事業、企業、承諾、保證”含義,主要涉及所從事的事業;affair意為“事務、事情、商務、事件”,主要涉及公共方面的事務。從上述分析可以看出,只有“affair”涉及到公共方面的事,而公共事業管理的事業主要是指“公共”方面的事業,通常不涉及私人方面或私人性企業方面的事業,因此,就公共性而言,“publicaffairs”似乎更接近“公共事業”一詞的本意。


  但是從理論上講,公共事業與“publicaffairs”并非同一個概念。根據崔運武等人的見解,公共事務可劃分為政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務,其中社會性公共事務包括教育、科學、文化、衛生、體育、環境保護、社會保障等,公共事業的概念類似于公共事務中的社會性公共事務[4];婁成武等人指出:在我國政府文件中,較少使用公共事業一詞,而較多地使用社會事業概念,社會事業的范疇包括教育、衛生、文化、廣播、電視、體育、旅游、勞動及社會保障、民政、人口和計劃生育、特殊群體權益保護等諸多領域,與公共事業的領域大體重合[5]。由此可見,公共事業和公共事務盡管有許多相似之處,但二者并非等同,公共事務的概念外延要大于公共事業,也就是說,“公共事業是特定類型的公共事務,亦即是公共事務的重要組成部分之一”[6]。


  從國外的高校來看,在筆者查閱的文獻中,尚未發現有“公共事業學院”或“公共事業專業”這一稱呼,在實踐的學院設置和專業設置中,接近“公共事業”這一術語的有“公共事務”、“公共衛生”和“公共管理”等專業。例如,哥倫比亞大學就設置了國際與公共事務學院(SchoolofInternationalandPublicAffairs)、公共衛生學院(SchoolofPublicHealth),開設了公共衛生(PublicHealth)、城市事務(UrbanAffairs)等專業;哈佛大學、卡內基·梅隆大學、霍普金斯大學、斯坦福大學等校設置了公共事務(PublicAffairs)、公共衛生(PublicHealth)、公共管理(PublicAdministration)、城市事務(UrbanAffairs)等專業。也就是說,“公共事業”這一概念是中國改革開放過程中特有的現象,其內涵與國外的“公共事務”、“公共衛生”、“公共管理”等專業有某些相似的地方,但是并非等同。正是因為國外沒有“公共事業”這一專業,才導致了在實踐中對“公共事業”這一概念的英文翻譯混亂不堪。


  另外值得注意的一個概念是:公共事業和公用事業是什么關系,二者是否等同?有學者將“publicutilities”理解為公共事業,實際上是將公共事業和公用事業二者等同起來。其實二者完成不是同一個概念,根據《英漢大詞典》和《新漢英詞典》的解釋,“publicutilities”應理解為“公用事業”而不是“公共事業”,公用事業包括水、電、煤氣、電話、鐵路等,而公共事業的范圍更廣。1998年國務院發布的《事業單位登記管理條例》中將事業單位定義為:指國家為了社會公益的目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。由此可見,公共事業除了包括公用事業的范圍外,還包括更廣泛的范圍如文教、體育、衛生等,其概念范疇包括“教育、科學、文化、衛生、體育、人口、資源與環境保護,以及通訊、郵電、鐵路、和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業”[7]。因此,公共事業和公用事業不是同一個概念,二者不能互換,更不能等同起來。


  二、公共事業管理與行政管理的關系


  行政管理又稱“行政學”、“政府管理”或“公共行政”。在西方國家,公共行政作為一個獨立的研究領域,起源于1887年威爾遜發表的《行政學之研究》(TheStudyOfAdministration)、1900年古德諾發表的《政治與行政》(PoliticsandAdministration)以及1926年懷特發表的《公共行政導論》(IntroductiontotheStudyofPublicAdministration),在這些著作中,行政管理或公共行政一詞的英文形式是“administration”或“publicadministration”,這二者是等同的。在威爾遜看來,行政管理不同于政治,它是“行動中的政府”、是“政府的執行”、是“政府的操作”;古德諾從政治與行政的關系出發,認為政治即是“國家意志的表達”,行政即是“執行國家意志的功能”;而懷特則指出,行政管理即是“執行公共事務的活動,行政活動的目的是為了最有效率、最經濟、最完整地實現公共項目的目標”[8]。由此可見,在西方國家,行政管理或者說公共行政是從政治與行政的關系的角度來理解的,將公共行政視為一種公共事務的執行活動,其基本的含義包括了與政府指令的執行及服務的相關內容。行政管理后來經過泰羅與法約爾的“科學管理思想”、魏勞畢的“行政原則理論”、古立克的“行政管理七職能理論”以及韋伯的“官僚制理論”,在組織分工、管理方法、運行機制和組織框架方面不斷完善。從國內看,大多數學者認為行政管理包括兩方面的內容:一是政府對國家和社會公共事務的管理;二是政府對內部公共事務及人員的管理。即行政管理學主要反映“政府(國家行政機關)管理國家事務、社會事務和自身事務的活動”[9]。


  公共事業管理與行政管理有著許多相同之處,如二者都重視對公共事務的管理,都以政府為核心管理主體,都將管理效率視為一個重要的目標,都重視公共性價值等。但是二者又存在重要的區別:


  一是管理主體不同。行政管理的主體是政府機關,而公共事業管理的主體不僅包括政府機關,還包括事業單位、非政府組織等較為廣泛的公共部門。二是研究對象不同。行政管理研究的對象是國家事務、社會事務及政府內部事務,“至于第三部門的管理問題,即公益企業與事業組織的管理問題、非政府公共機構的管理問題,則在行政管理學的視野之外,而這正是公共事業管理學的研究范圍”[10]。也就是說,公共事業管理側重于社會性的公共事務,如教育、文化、衛生、體育、環境、社會保險、科學技術等,其中很多事務就屬于第三部門的事務。三是研究側重點不同。行政管理側重于理論研究,主張研究政府管理中的基本理論及其相互之間的關系,而公共事業管理則把研究重點放在公共事業的管理上,強調針對性、可操作性和執行性。四是人才培養模式不同。行政管理培養綜合性的理論和實踐人才,而公共事業管理則強調培養實踐性與應用型人才。五是管理手段不同。行政管理的手段較單一,通常采用行政手段、經濟手段和法律手段,而公共事業管理的手段更加多樣化,更加強調管理的科學性、技術性和服務性。六是理論基礎不同。行政管理建立在政治與行政二分法及嚴格的韋伯官僚制的基礎上,重視層級節制及上下級之間的領導關系,而公共事業管理建立在公共物品的理論基礎上,重視公共物品的供給效率及多元化的供給方法。


  三、公共事業管理與公共管理的關系


  要理解公共事業管理與公共管理之間的關系,首先要理解公共管理這一概念以及公共管理與行政管理(即公共行政)之間的關系。在西方國家,公共管理是20世紀60、70年代興起來的一種新范式,公共管理的英文形式是“publicmanagement”,這與以“政治與行政二分法”為傳統的PublicAdministration(公共行政)并非同一范式。但是這里有一個問題,國務院學位委員會于2000年首批了24所MPA(公共管理碩士)培養試點單位,MPA的英文形式是“MasterofPublicAdministration”,在這里,將“PublicAdministration”譯為了“公共管理”。之所以采用這種譯法,據說有三個原因:[11]一是學科設置的特性,將“公共管理”歸屬國家“管理學”門類下的一級學科,下設行政管理、社區醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理五個二級學科,譯為公共管理以顯示與行政管理的區別;二是將“PublicAdministration”譯為“公共管理”可以與已被公認的“MasterofBusinessAdministration”(工商管理碩士)相對應;三是按照《英漢大詞典》的解釋,Administration一詞確有“管理”之意。


  事實上,在中國,人們之所以將“PublicAdministration”(本應為公共行政)譯為“公共管理”,上述原因并非主要原因,主要的原因在于習慣的力量及概念本身的發展,因為20世紀末21世紀初中國將“MasterofPublicAdministration”引入中國時,西方國家已經是公共管理發展的鼎盛時期,并且傳統的公共行政受到了大量的批判,因此,為了與當前形勢及西方國家接軌,中國不可能回到傳統的公共行政方面去,自然習慣性地接受了“公共管理”一詞,將“PublicAdministration”譯為“公共管理”;另一方面,概念本身是不斷發展的,在中國引入“MasterofPublicAdministration”時,西方國家事實上已經從傳統的“PublicAdministration”發展到了“publicmanagement”,其內涵已發生了深刻的變化,而中國的公共行政還處于借鑒與消化階段,難以對概念進行仔細的辨別、創新和轉型,因而自然沿用了西方國家“公共管理”一詞。


  其實在西方國家,也存在公共行政與公共管理之爭,一種觀點認為,公共管理從屬于公共行政,是公共行政的一個技術子領域。如格拉哈姆等認為,公共管理即是“關注效率、義務、目標實現及其他大量管理性和技術性的問題”[12]。另一種觀點認為,公共管理是一個超越了公共行政的新的范式,如歐文·休斯就認為:“公共行政注重的是過程、程序和符合規定,公共管理涉及的內容則更廣泛。一個公共管理者不僅僅是服從指令,他注重的是取得'結果'和為此負有責任。……因此,使用'公共管理'一詞正在成為人們的偏好,'公共行政'一詞即使還未被丟棄,現在也似乎已經過時了。”[13]20世紀70年代出現的以借鑒企業化管理方法與技術的新公共管理運動、以及20世紀90年代出現的治理理論,則進一步完善了公共管理的理論體系。因此,可以將公共管理視為是一種超越于行政管理的新范式,這種新范式的含義可以界定為:以政府為核心的社會多元主體,為了最大限度地追求公共利益,廣泛采用現代化的管理方法和技術并動員整個社會力量參與公共事務管理的過程。


  從上面可以看出,公共管理是一個整合了廣泛思想、理論、技術、管理方法并超越了公共行政的新范式,而公共事業管理則是具體地涉及到公共管理的某些領域,或者說是作為公共管理的一個子領域而存在的,二者的管理主體都是以政府為核心的多元主體,都是為了實現公共利益,都采用了現代化的管理方法與技術,都是動員社會力量對公共事務的管理過程。但是二者還是有區別的:


  首先,管理的范圍不同。公共事業管理的范圍主要體現為以下幾方面:教育事業、體育事業、文化藝術事業、衛生事業、環保事業、社會保險事業。[14]當然,公共事業管理還包括其它方面的管理如郵政、交通、水、電、煤等的管理,事實上,公共事業管理可以作為公共管理的附屬領域或者說是公共管理的一個子領域。而公共管理除了包括公共事業管理外,還包括廣泛的國家和社會事務管理如軍隊、國防、政府自身的管理等,范圍自然比公共事業管理的范圍要廣。其次,管理的主體不同。公共管理的主體更加廣泛,它涉及到了政府和非政府組織的廣泛社會主體,而公共事業管理的主體相對較狹窄,只包括了公共事業組織,公共事業組織即是“依據一定的規則(有關政策、法規或內部章程),以獨立、公正為原則,憑借自身特有的功能和資源為社會提供各種服務的公益性組織”[15]。在中國,公共事業組織主要包括事業單位、社會團體(不包括民主黨派等政治性組織和政治性職能很強的工會、共青團、婦聯等群團組織)和民辦非企業單位。再次,研究重心不同。公共管理側重于研究一些宏觀上的基本的理論問題和綜合性實踐問題,而公共事業管理則側重于微觀上的具體實踐中的公共問題,強調研究的實踐性和可操作性。第四,管理手段不同。公共事業管理以柔性管理手段(如說服、公共規范、榜樣、價值導向等)為主導,強調管理的服務性和技術性;而公共管理則以剛性手段(如行政手段、法律手段、經濟手段等)和柔性手段相結合,雖然也重視管理的方法和技術,但更強調政策和法規在公共管理中的運用。


  總之,厘清公共事業管理的概念屬性及其與行政管理、公共管理的關系,不僅有助于公共事業管理學科的更好發展,而且有助于更好地指導公共事業管的實踐。

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